开展农村土地确权登记颁证，是全面深化农村改革、赋予农民财产权利的一项重大决策，对广大农民朋友来说是件好事。然而，一些农民领到新颁发的土地承包经营权证后却高兴不起来，原因是他们承包的农田早已被当地政府流转建成了工业园区，地貌发生了巨大变化，无法复耕。他们按照证上确定的位置，根本找不到自己的承包地。这究竟是怎么回事呢？

南京市江宁区汤山街道作厂社区村民高运芳告诉记者，2004年初，汤山镇政府以村委会的名义，流转了部分集体土地用于建设汤山高新技术产业园，其中，就包括他的承包地，每亩1年700元。十几年过去了，当他拿着新颁发的农村土地承包经营权证来到园区时已经找不到当初的农田了。这里要么盖了房子，要么建了水泥马路：“就在这个位置。（记者：原来是田还是地啊？）田。（记者：全是农田啊？）恩。（记者：你有多少亩啊？）8亩5分5，实际上我现在就是看不到，我只看到房子。你光发个证给我有什么用？地块也没得，田块也没得。”

   这种情况在当地不是孤例，村民皇甫泽林有些无奈：“现在你发的这个证是个“假证”，对不对？你光有这个证你没有实际土地。”

 记者从汤山高新技术产业园、汤山国土资源所了解到，目前，园区内仍有部分土地没有办理农用地转建设用地的审批手续：“（记者：严格按照法律来讲，你必须先征地完了以后你才能建，才能搞什么三通呀。）这个要搞肯定是一揽子先搞，然后逐步地再来征地，没有那么搞法的。（记者：那你这样做，某种程度上来讲它就是违法的呀？）那这个全国都违法，哪家工业园不是这样搞啊？”

对此，汤山国土资源所一位负责人似乎有点无奈：“哎，我们感觉到虽然不对，但是有时候也很无奈。（记者：按理来讲，国土部门见到违法用地就应该查处啊？）前面国土的人查处的、执行（法）的情况，我们也不好讲什么的，有可能大气候都在那边。”

  记者注意到，近年来，尽管国家一直明令禁止，但一些地方仍以租用农民集体土地的方式，“以租代征”擅自将农用地用于非农建设，这类违法用地行为屡禁不止。农用地进行非农建设改变了地貌，农民的承包地确权后如何确认准确的位置呢？

南京市农业委员会官网上公布的资料显示，随着城市化、工业化进程的推进，开发区、工业集中区以及新城区周边地区存在占用一定数量的农民承包地的行为，对占用农用地采取逐年支付租金方式的进行非农建设的，可以只登记面积和位置，不登记地界范围。汤山街道作厂社区居委会负责确权登记的工作人员：“比方讲，他们村上有30户人家，这30户人家排个顺序，然后他划一块，我划一块，这样相对位置就出来了。（记者：它只是一个在纸上的位置？）恩，对了。（记者：跟实际地块市不符的？）不符。（记者：那就会导致他想耕种也没法耕种啊？）耕种是不存在了，它等于每年租金继续付给你。”

对用“以租代征”等方式改变了原来地貌和用途的农用地到底该不该确权？如何来确权？先确权后处置可能会有什么样的风险？目前，全国各地的做法有所不同，有关各方的态度甚至截然相反。

   一位自基层国土部门的相关人士提醒，在违法用地行为没有处置的情况下，进行确权登记颁证，可能会引发新的社会矛盾和纠纷，最终损害农民的利益：“比如说啊，以后承包经营权证可以抵押贷款或者什么东西了，我办抵押贷款的部门或者银行要不要去看现地啊，现地不存在嘛，跟事实不符嘛，你这个还有（贷款）权利啊，没有权利啊。”

   采访中，苏南某设区市市委农工办相关负责人认为，尽管农村集体土地的土地用途事实上发生了改变，但在法理上，土地的性质并没有依法变更，仍然属于农民的承包地，没有理由不予确权登记：“法律上它是耕地啊，那我按照规定来，现在你还是耕地我必须确。（记者：那人家说你是不是应该先查处违规用地再进行确权？）要发展经济你怎么弄？你把那个厂房扒掉，然后把它复垦，可现实呢？也不现实啊。”

   南京某个基层国土部门一位不愿透露姓名工作人员也认为，土地权属争议尚未解决的、土地违法违规行为尚未处理或正在处理的，相关部门应当调查汇总、分类处理：“按理来讲，它这个发证这块呢，不能讲上面要求我发证，我就把这个证发下去，发过证以后你带来的隐患和矛盾你不管，这个不行。（土地）没有动的这块和实际已经变化的这块应该分类处理。”

   但中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映建议，违法用地应当暂缓确权：“土地承包经营权登记并不是百分之百的承包地都要完成确权登记。如果你这个地已经是违法使用的，比如说违法转用用途的、违法搞建设的，还有土地权属纠纷的，都要暂缓登记。”

   处理土地违法行为，要么彻底复垦，要么依法征用。但实际上，复垦的可操作性不大，而用地指标有限，通常要有一个等待的过程。连云港市委农工办工作人员认为，从长远来看，先对违法用地进行确权登记，实际上更有利于保护农民的土地承包权益：“而这个过程，有的是短暂的，有的可能是比较长的。在这个比较长的这个时段内，农民的利益如何得到保障。那么与其这样，我们还不如先把权利确给他，然后把流转的费用拿给他，等到征用的时候，再把钱补给他。”

   不过，南京大学法学院邱鹭风教授担心，违法用地没有得到纠正的情况下，先进行确权登记，有违《物权法》、《土地承包法》的有关要求，存在助长违法用地不正之风的风险。

公开资料显示，安徽、吉林等省份明确规定，以兴办“乡镇企业”、“乡村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用或租用农民集体土地进行非农业建设的；“以租代征”形式使用农民集体土地进行非农业建设的：不予登记发证或暂缓确权登记。但目前，江苏省还没有出台如此明确、细致的规定。针对上述问题，省农委农村合作经济经营管理站工作人员表示，将会同有关部门研究处理：“省里面它没有作一个统一的很细化的标准说什么情况下你必须要暂不确权。我们请示一下领导能不能跟其它部门沟通协调，看做一下统一的规定或者提一个总体的解决思路什么的。”

 【江苏新闻广播 （南京FM93.7）刘康亮】